The Dublin II Regulation and the jurisprudence of the ECHR and ECJ, a French perspective

By M-C Moulin-Zys,

Premier Conseiller,

Tribunal Administratif de Versailles

Avril 2012

Dublin II reffers to Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003, establishing the criteria and mechanisms for determining which Member State of the EU is responsible for examining an asylum application lodged by a third-country national.

My point is to try and explain, first, how a person who seeks asylum in France is recognized, at some point of the administrative procedure, as an third-country national who has already done so in another Schengen State. It illustrates how the system is designed to prevent "asylum shopping" and process the files of asylum seekers under Dublin II Regulation, interpreted and specified by the jurisprudence of Conseil d’Etat, which is fed by ECHR and ECJ.

Seeking asylum in France : a complex procedure aimed to separate asylum seekers from asylum shoppers

The procedure is complex, with more and more controls : at stake here are the following State-funded benefits, delivered by local authorities : free housing for you and your family, together with food, clothing, a monthly allowance and full medicare, for as long as OFPRA examines your request. And if this examination lasts for more than a year, you are also granted the right to work in France.

We can see how important it is to be recognised from the start as a first-time asylum seeker.

You have to go to the administrative services of your local prefecture and file your request at the Refugee Counter. Your personal data, such as your name, age and place of birth are checked. The complete procedure includes taking a print of each and every one of your 10 fingers. These are then compared to EURODAC file, which records the fingerprints of all asylum requests registered by non EU-nationals in all Schengen States.

More and more asylum seekers know about this specific control. They erase or mutilate their fingerprints, with acid for example, before applying for asylum. This prevents the clerk from taking their ten-print fingerprints or processing them efficiently. In that event, the person is asked to come again, in 30 days, which is the minimum time for skin’s renewal or healing if acid was used. If, during the second appointement, these mutilations of the fingerprints are still in place, the prefet cannot proceed with the usual checking procedure. In this case, he will still log your asylum request but he does so under a special category : the priority procedure, and, at the same time, he will put you in administrative detention.

The priority procedure...

The prefet writes on your OFPRA file that processing will be done according to article L. 741-4 of Ceseda (code for aliens and asylum seekers), which applies to you. You are now considered either an “asylum shopper” (1st § of article L. 741-1), a person who comes from a safe country (2nd §), a person who embodies a threat to the State (3rd §) or, finally, a forger or a person using an alias (4th §).

Paragraphs 1 and 4 apply to persons subject to Dublin II regulation. A recent jurisprudence of Conseil d’Etat, from april 2011, cancels a government’s measure, from 2008, which denied these persons the benefits usually granted to asylum seekers : housing, food, clothing, etc… In the same judgment, Conseil d’Etat also asks the European Court of Justice : which Member State should pay for these benefits if the person has previously requested asylum in another State, which has accepted readmission, during the days or weeks which are necessary for organising this readmission ?

Cf. CIMADE et le groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI), 2011-04-07

N° 335924, classé en B

This ruling is consistent with a 2009 judgement, M. et Mme Mirzoian, N° 332631 332632, classé en B where Conseil d’Etat stated that initiation of the readmission procedure cannot interfere with the right of the asylum seeker to decent living conditions.

This specific procedure, decided only by the administration, means that under article L. 741-4 of Ceseda, your request will be examined very quickly by OFPRA, as quickly as a few days. Personally I don’t know of anyone who has been granted asylum under such procedure. So, when OFPRA notifies the reject of your asylum request, you can file for appeal but this comes without suspensive effect. Therefore when the Cour Nationale du Droit d’Asile does examine your appeal, you might already have been flown away.

... and the administrative detention are usually deceided the same day by the administration

Based on this evidence referring to your having already seeked asylum in another Schengen State, the prefet makes an administrative decision, called arrêté préfectoral, in oder to notify your obligation to leave France and go back to the place where you first required asylum, in accordance with Dublin II, and also he puts you in administrative detention (which is not normal detention) in a special Retention Center for a first period of 5 days (Until july 2011 the first Retention period was only 2 days, and 7 years back it was 24 hours). These five days will be used by french autorities to contact the other Member State, arrange air transportation to readmitting country and deliver the asylum seeker to local readmitting authorities under Dublin II procedure.

You can seek jurisdictionnal remedy and file cases against both decisions. You receive free help from state-funded associations which have an office in your Center. Later when you step into the administrative Tribunal, you will be granted free juridictionnal help from a lawyer as well as, if necessary, linguistic assistance. This procedure comes with suspensive effect and you will remain in France until the Tribunal has ruled, which will happen in less than 4 days, since your case will be examined by one judge according to a very quick “emergency” procedure.

French regulation has been changed on 16 june 2011. The “Loi Hortefeux”, which transposes the Return Directive (CE 2008/115) quickens all first instance procedures for illegal aliens and asylum seekers subject to Dublin II regulation. From now on, cases regarding these problems are ruled within 4 to 5 days by a single judge after a public hearing.

Administrative judges work for these emergency audiences on top of their jurisdictionnal workload which amounts, at first instance level, to 300 files a year and a minimum of 20 audiences. This very week, I examined and ruled 7 cases on Monday and XX on Tuesday, among which XX Dublin II cases (à compléter avec les cas de mardi). Public hearings are held in the morning and decisionsI deliver my decisions on the same day, later in the afternoon, because I rule under an emergency procedure. An appeal can then be made, within one month, but it has no suspensive effect. The same lawyer, paid by the State, assists the person in both instances.

A “Dublin II decision” is illegal when :

a) The transfer of the asylum-seeker violates article 3 ECHR or relevant provisions of the Charter of Fundamental Rights because of systemic deficiencies in the respective Member State (following the MSS ruling). But this is NOT to be applied as a general rule and generic documents are not enough to establish proof.

In Conseil d’Etat, Ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire c/ M. et Mme Othman, 20 mai 2010, n°339478-330479, en B

In this case, the Conseil d’Etat makes it clear that the administration must take into account, for each case, the evidence or documents of the file as regards the particular treatment made by the readmitting Member State.

b) The transfer of the asylum-seeker violates article 8 ECHR or relevant provisions of the Charter of Fundamental Rights because the applicant’s family already lives in France and/or has recently applied for asylum in France.

In Conseil d’EtatMinistre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codeveloppement, 2008-03-06, N° 313915, en B

The meaning of this judgment is that compliance to article 8 ECHR can lead to bypass Dublin II Regulation and the criteria it sets to determine which Member State is responsible for examining the asylum request. In this case, another Member State was already in charge of the applicant’s file, but, with respect to the presence of some of the family in France as opposed as no one in the other country, France “can” decide to be the only Member State responsible.

c) The procedure has not been correctly followed :

Typically : the administrative judge cancels the decision of readmission if the asylum seeker has not been notified the decision in a language he understands and, therefore, has not been able to anticipate what expects him and look for jurisdictionnal remedies, a guaranty written in § 4 of article 3 of Dublin II regulation.

See Conseil d’Etat, M. et Mme Chermykhanov, 2008-07-30, N° 313767, en B

Also : if the administration has not taken any appropriate measure, aimed to organize the readmission, within the 6 months specified in the Dublin II regulation (articles 19 and 20) whereas, during the same time, the asylum seeker has not fled or been put in prison, then the readmission procedure is automatically closed and France becomes the Member State responsible for processing the asylum request. Furthermore, in this particular occurrence, a second request, logged in France, shall be regarded as a first request : the prefet cannot turn it down because he suspects the person has forged papers or is using aliases.

See : Conseil d’Etat, Mme Djamaldaeva épouse Souleymanova et Souleymanov, 2009-12-31, n°334865 334866, en B

ANNEXE 1
Conseil d’Etat, N° 335924, classé en B
La CIMADE et le groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI)
2011-04-07
Circulaire excluant du bénéfice de l'ATA les demandeurs d'asile entrant dans les prévisions du 3° ou du 4° de l'article L. 741-4 du CESEDA - Illégalité, au regard des dispositions combinées du CESEDA et du code du travail applicables. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 723-1, L. 742-5 et L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) que, si les étrangers demandant à bénéficier de l'asile qui entrent dans les prévisions du 3° ou du 4° de l'article L. 741-4 du même code peuvent se voir refuser l'admission au séjour et, par suite, la délivrance du document provisoire de séjour à laquelle est en principe subordonné le dépôt d'une demande d'asile auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), ils peuvent toutefois saisir l'Office de leur demande et bénéficient du droit de se maintenir en France jusqu'à la notification de sa décision. Par suite, les demandeurs d'asile entrant dans les prévisions du 3° ou du 4° de l'article L. 741-4 du CESEDA ont droit, jusqu'à la notification de la décision de l'OFPRA, à bénéficier de conditions matérielles d'accueil comprenant le logement, la nourriture et l'habillement, ainsi qu'une allocation journalière. Par ailleurs, si le 1° de l'article L. 5423-8 du code du travail réserve l'attribution de l'allocation temporaire d'attente (ATA) aux « ressortissants étrangers dont le titre de séjour ou le récépissé de demande de titre de séjour mentionne qu'ils ont sollicité l'asile en France (…) », ces dispositions, interprétées à la lumière de la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003, n'ont pas pour objet d'exiger un titre de séjour ou le récépissé d'un tel titre pour les demandeurs d'asile entrant dans les prévisions du 3° ou du 4° de l'article L. 741-4 du CESEDA. Par suite, en excluant du bénéfice de l'allocation temporaire d'attente les demandeurs d'asile entrant dans les prévisions du 3° ou du 4° de l'article L. 741-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, la circulaire attaquée a donné une interprétation erronée des dispositions qu'elle entendait expliciter et est, dans cette mesure, entachée d'illégalité. 095 Asile. 095-02 Demande d’admission à l’asile. 095-02-06 Effets de la situation de demandeur d’asile. 095-02-06-02 Conditions matérielles d’accueil. Directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 - Procédure de réadmission - Questions présentant une difficulté sérieuse justifiant un renvoi préjudiciel - a) Droit des demandeurs d'asile concernés au bénéfice des conditions minimales d'accueil prévues par la directive - b) Date de la fin de l'obligation de garantir le bénéfice de telles conditions - c) Charge financière de ces conditions.Présentent une difficulté sérieuse justifiant un renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l'Union européenne les questions de savoir : a) si la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 doit être interprétée en ce sens qu'elle garantit aux demandeurs pour lesquels un Etat membre saisi d'une demande d'asile décide, en application du règlement du Conseil n° 343/2003 du 18 février 2003, de requérir un autre Etat membre qu'il estime responsable de l'examen de cette demande ont droit, pendant toute la durée de la procédure de prise en charge ou de reprise en charge par cet autre Etat membre, au bénéfice des conditions minimales d'accueil qu'elle prévoit ;b) en cas de réponse affirmative à cette question, si l'obligation, incombant alors au premier Etat membre, de garantir le bénéfice des conditions minimales d'accueil prend fin au moment de la décision d'acceptation par l'Etat requis, lors de la prise en charge ou reprise en charge effective du demandeur d'asile, ou à une toute autre date ; c) à quel Etat membre incombe la charge financière de la délivrance des conditions minimales d'accueil pendant cette période. {{ANNEXE 2 }}339478 339479, en BMinistre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire c/ M. et Mme Othman335 Étrangers. 335-05 Réfugiés et apatrides. portant refus de séjour et réadmission d'un demandeur d'asile vers un pays membre de l'Union européenne (règlement (CE) n° 343/2003 du 18 février 2003, art. 3) - Méconnaissance de la liberté fondamentale que constitue le droit d'asile - 1) Appréciation nécessaire pour chaque cas, et non au regard de documents d'ordre général - 2) Existence dans les circonstances particulières de l'espèce.Des documents d'ordre général relatifs aux modalités d'application des règles relatives à l'asile ne sauraient suffire à établir que la réadmission d'un demandeur d'asile vers un pays membre de l'Union européenne serait, par elle-même, constitutive d'une atteinte grave au droit d'asile. Il appartient à l'administration d'apprécier dans chaque cas, au vu des pièces qui lui sont soumises et sous le contrôle du juge, si les conditions dans lesquelles un dossier particulier est traité par les autorités de ce pays répondent à l'ensemble des garanties exigées par le respect du droit d'asile. 2) Dans les circonstances particulières de l'espèce, le juge des référés considère, au regard notamment de certificats médicaux et de plusieurs témoignages circonstanciés relatifs aux conditions dans lesquelles les demandeurs d'asile requérants et leurs enfants ont été traités lors de leur transit par ce pays, que l'absence de respect des garanties exigées par le droit d'asile de la part des autorités du pays de réadmission doit, en ce qui les concerne, être tenu pour établie. Par suite, le juge des référés suspend les décisions de refus de séjour et de réadmission, qui sont de nature à porter une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue le droit d'asile. {{ANNEXE 3 }}2009-12-31, n°334865 334866{{Mme Djamaldaeva épouse Souleymanova et Souleymanov}}15 Communautés européennes et Union européenne. 15-05 Règles applicables. Asile et immigration - Présentation d'une demande d'asile - Mise en oeuvre de la procédure de réadmission (règlement (CE) n° 343/2003 du 18 février 2003) - Expiration du délai de six mois prévu pour l'exécution de la réadmission vers l'Etat responsable sans que l'administration ait accompli aucune diligence en vue de cette exécution - Conséquence - Etat requérant redevenant responsable de l'examen de la demande d'asile (art. 19 et 20 du règlement).Etrangers ayant présenté en France une demande d'asile après dépôt d'une première demande dans un autre Etat de l'Union européenne. Refus de séjour pris par le préfet sur le fondement du 1° de l'article L. 741-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), cet autre Etat étant responsable, en application du règlement (CE) n° 343/2003 du 18 février 2003, de l'examen de leur demande d'asile et ayant accepté leur prise en charge. En application des articles 19 et 20 de ce règlement, il appartient dans une telle hypothèse aux autorités françaises, dans un délai de six mois, extensible si l'étranger fait l'objet d'un emprisonnement ou prend la fuite, de prendre les mesures que leurs dispositions prévoient en vue de la réadmission vers l'Etat responsable, afin que la demande d'asile puisse y être instruite. Ce délai ayant expiré sans que, d'une part, les intéressés aient pris la fuite ni été emprisonnés ni que, d'autre part, l'administration ait accompli aucune mesure pour assurer l'exécution de la réadmission, la procédure de réadmission est alors close et la France devient l'Etat responsable du traitement de la demande d'asile.Conseil d’Etat, 2009-10-20

N° 332631 332632BM. et Mme MirzoianCommunautés européennes et Union européenne. Règles applicables. Droit d'asile - Présentation par un étranger d'une demande d'asile - Obligations incombant à l'Etat - Conditions matérielles d'accueil décentes (directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003) - Etranger ayant fait l'objet d'une demande de réadmission (règlement (CE) n° 343/2003 du 18 février 2003) - Circonstance sans incidence.L'engagement, en application du règlement (CE) n° 343/2003 du 18 février 2003 relatif à la détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile, d'une procédure de prise en charge par un autre Etat d'un demandeur d'asile postérieurement à son entrée sur le territoire national est sans influence sur le droit de l'intéressé de bénéficier de conditions matérielles d'accueil décentes, qui découle de la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres. 2008-07-30313767M. et Mme Chermykhanov15 Communautés européennes et Union européenne.
15-02 Portée des règles de droit communautaire et de l’Union européenne.
15-02-02 Règlements communautaires.
Règlement du Conseil (art. 3, § 4) - Exigence d’information linguistique - Méconnaissance - Conséquence - Suspension de la décision de refus d’admission et de réadmission.Décision préfectorale refusant l’admission sur le territoire national et ordonnant la réadmission vers un pays étranger. Suspension de la décision faute pour les intéressés d’avoir bénéficié des garanties procédurales prévues par le paragraphe 4 de l’article 3 du règlement n° 343/2003 du 18 février 2003, lequel requiert leur information par écrit dans une langue qu’ils comprennent des conditions d’application du règlement, de ses délais et de ses effets.

Conseil d’Etat, 2008-03-06N° 313915Ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codeveloppement335 Étrangers.
335-05 Réfugiés et apatrides.
Règlement (CE) n° 343/2003 du 18 février 2003 - Détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile - Portée - Possibilité pour un autre Etat membre d’examiner une demande - Existence - Obligation de veiller aux rapprochements des membres d’une même famille - Existence.335-05En vertu du règlement communautaire du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat-membre responsable de l’examen d’une demande d’asile, les demandes d’asile présentées dans un Etat où ce règlement est applicable sont examinées par un seul Etat-membre et l’examen de la demande d’asile des ressortissants d’Etats tiers dont il est établi qu’ils ont franchi irrégulièrement la frontière d’un Etat-membre incombe à cet Etat. Toutefois, tout Etat-membre peut procéder à l’examen d’une demande, même si celui-ci ne lui incombe pas en vertu des dispositions du règlement. Il lui appartient en outre d’examiner les demandes de membres d’une même famille présentées à des dates rapprochées et de veiller à rapprocher, sous réserve du consentement des personnes, les membres d’une même famille.